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«Evaluierung der Flugabgabe Karin Schönpflug, Iain Paterson, Richard Sellner Mit Unterstützung von Wolfgang Schwarzbauer und Brigitte Hochmuth ...»

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Projektbericht

Research Report

Evaluierung der Flugabgabe

Karin Schönpflug,

Iain Paterson,

Richard Sellner

Mit Unterstützung von

Wolfgang Schwarzbauer und Brigitte Hochmuth

Projektbericht

Research Report

Evaluierung der

Flugabgabe

Karin Schönpflug,

Iain Paterson,

Richard Sellner

Mit Unterstützung von

Wolfgang Schwarzbauer und Brigitte Hochmuth

Studie im Auftrag des BMF

September 2012

Institut für Höhere Studien (IHS), Wien

Institute for Advanced Studies, Vienna

Kontakt:

Karin Schönpflug : +43/1/599 91-159 email: karin.schoenpflug@ihs.ac.at Inhalt Executive Summary 1

1. Einleitung 4

2. Theoretische Aspekte und internationale Rahmenbedingungen 5

2.1. Theoretische Aspekte

2.2. Internationaler Vergleich der Flugabgaben

2.3. Die deutsche Erfahrung mit der Flugabgabe

2.3.1. Gesetzliche Evaluierung der deutschen Flugabgabe

3. Entwicklung der Fluggastzahlen in Österreich 20

3.1. Entwicklung der Fluggastzahlen der einzelnen Flughäfen

3.2. Internationaler Vergleich

4. Entwicklungen externer Faktoren und Rahmenbedingungen des Flugverkehrs 36

4.1. Preisentwicklung im Personenluftverkehr

4.1.1. Ticketpreissimulation für Österreich

4.2. Sondereffekte der Jahre 2010 und 2011

4.3. Wirtschaftswachstum und Luftverkehr

4.4. Analyse der Ausweichmöglichkeiten

5. Simulation der Effekte der Flugabgabe auf das Passagieraufkommen Österreichs 59

5.1. Simulation mittels Einkommenselastizitäten

5.2. Simulation über die Preiselastizität

5.3. Zusammenfassung der Simulationsergebnisse

6. Auswirkungen der Flugabgabe 66

6.1. Auswirkung der Flugabgabe auf den Wirtschaftsstandort Österreich

6.2. Auswirkungen auf den österreichischen Tourismussektor

6.3. Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit des österreichischen Luftfahrtsektor... 70

6.4. Lenkungswirkung der Steuer

Anhang 76

Literaturverzeichnis 78Tabellen

Tabelle 1: Flugabgaben in Frankreich

Tabelle 2: Flugabgaben in Europa

Tabelle 3: Steueraufkommen durch die Flugabgabe

Tabelle 4: Wachstumsbeiträge Gesamtpassagiere 2010-2011

Tabelle 5: Passagieranteil nach Regionen (aus Wien)

Tabelle 6: Flugumsätze und Passagiere, 2007-20011 (Austrian Airlines)

Tabelle 7: Annahmen zur Berechnung der Nachfrageeffekte aufgrund der Kerosinpreissteigerungen

Tabelle 8: Nachfragerückgang durch Preissteigerungen Kerosin, 2011

Tabelle 9: Szenarien der Soll-Wachstumsraten Gesamtpassagiere Österreichs (um Kerosinpreiseffekt bereinigt) 2011

Tabelle 10: Alternative Reisemöglichkeiten Wien-Innsbruck und Wien-Klagenfurt............... 76 Tabelle 11: Reisezeiten und –kosten

Abbildungen Abbildung 1: Fluggastaufkommen, 2011

Abbildung 2: Gesamtpassagierwachstum Österreich

Abbildung 3: Anteil an Passagieren der Flughäfen bzw. nach Flugbewegung, 2011............ 22 Abbildung 4: Entwicklung der Passagiere auf Österreichs Flughäfen, 2004-2011................ 24 Abbildung 5: Gesamtpassagierwachstum nach Flughafen, 2009-2011

Abbildung 6: Entwicklung der ankommenden und abgehenden Passagiere in Österreich, 2004-2011

Abbildung 7: Entwicklungstrends Quell/Zielflüge Wien, 2004-2011

Abbildung 8: Entwicklungstrends Quell/Zielflüge Klagenfurt, 2004-2011

Abbildung 9: Entwicklungstrends Quell/Zielflüge Innsbruck, 2004-2011

Abbildung 10: Entwicklungstrends Quell/Zielflüge Graz, 2004-2011

Abbildung 11: Entwicklungstrends Quell/Zielflüge Linz, 2004-2011

Abbildung 12: Entwicklungstrends Quell/Zielflüge Salzburg, 2004-2011

Abbildung 13: Gesamtpassagierwachstum europäischer Flughäfen, 2011

Abbildung 14: Aufkommen und Wachstum (2011) europäischer Flughäfen, Gruppe 2......... 35 Abbildung 15: Wachstum 2011 der österreichischen Flughäfen der Gruppe 4

Abbildung 16: Preisentwicklung Luftpersonenverkehr: Österreich vs. EU

Abbildung 17: Preisentwicklung Luftpersonenverkehr: Länder mit Flugabgabe

Abbildung 18: Preisentwicklung Luftpersonenverkehr: Länder ohne Flugabgabe................. 39 Abbildung 19: Österreichs Flugpreisveränderungen und Gesamtinflation

Abbildung 20: Flugpreisveränderungen und Gesamtinflation, 2011

Abbildung 21: Flugticketpreise und Low-Cost-Carrier Anteil, Österreich

Abbildung 22: Flugticketpreise und Low-Cost-Carrier Anteil, Deutschland

Abbildung 23: Kerosinpreis(-wachstum) pro Gallone in Euro

Abbildung 24: Kurz- und Mittelstrecken

Abbildung 25: Entwicklung der durchschnittlichen „Ticketpreise“, 2007-2011

Abbildung 26: Gesamtpassagierwachstum im Vergleich zum Vorjahresmonat, Flughafen Wien

Abbildung 27: Wachstum Gesamtpassagieraufkommen Österreich

Abbildung 28: Passagierwachstum, abgehende Passagiere aus Österreich

Abbildung 29: Passagier- und Wirtschaftswachstum in Österreich

Abbildung 30: Einkommenselastizität der Nachfrage nach Personenflügen in Österreich.... 52 Abbildung 31: Mittelfristige Simulation Gesamtpassagieraufkommen Österreich, 2004-2011





Abbildung 32: Kurzfristige Simulation Gesamtpassagieraufkommen Österreich, 2009-2011 54 Abbildung 33: Flughäfen, 50 und 100 km Radien

Abbildung 34: Reisedauer in Minuten

Abbildung 35: Reisekosten

Abbildung 36: Ankommende und abgehende Passagiere österreichischer Flughäfen mit und ohne Sondereffekte

Abbildung 37: Wachstumsszenarien des Gesamtpassagieraufkommens Österreichs, 2011 – ohne Berücksichtigung der Kerosinpreissteigerungen

Abbildung 38: Effekte der Flugabgabe 2011 – Variation Einkommenselastizitäten, Kerosinpreisüberwälzung zu 50%

Abbildung 39: Passagier- und Frachtaufkommen 1955-2010

Abbildung 40: Alternative Reismöglichkeiten Wien-Innsbruck

Abbildung 41: Alternative Reismöglichkeiten Wien-Klagenfurt

I H S — Schönpflug, Paterson, Sellner / Evaluierung der Flugabgabe — 1 Executive Summary Mit 1. April 2011 wurde eine Flugabgabe auf Abflüge von österreichischen kommerziellen Flughäfen eingeführt. Die Abgabe bewegt sich pro Passagier zwischen 8 Euro für Kurzstreckenflüge und 35 Euro für Langstreckenflüge. Laut Flugabgabegesetz FlugAbgG §15 hat die Bundesministerin für Finanzen gemeinsam mit der Bundesministerin für Verkehr, Innovation und Technologie die Auswirkungen der Einführung des Flugabgabegesetzes auf den Luftverkehrssektor und die Entwicklung der Einnahmen aus der Flugabgabe bis 30. September 2012 zu evaluieren. Die vorliegende Studie nimmt diese Evaluierung vor.

Neben Österreich besteht eine derartige Abgabe auch in Deutschland, Frankreich, Irland und dem Vereinigten Königreich. Abgesehen von Flugabgaben wird in der Gemeinschaft auch zwecks Einbeziehung des Luftverkehrs in das System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten seit dem 1. Januar 2012 die EU-weite Regelung umgesetzt, die es zur Pflicht macht, dass auch Airlines Emissionszertifikate, d. h. Lizenzen zum CO2 Ausstoß, erwerben. (Siehe Abschnitt 2.2) (Aus der Studie ausgeklammert bleiben durch europarechtliche Vorgaben und internationale Abkommen steuerliche Differenzierungen innerhalb der mit fossilen Energieträgern betriebenen Verkehrsmittel Kerosin-, Umsatz- und Grundsteuer.) Im Jahr 2011 stieg die Anzahl an Passagieren auf Österreichs Flughäfen um 5,6 % an. Differenziert man nach einzelnen Flughäfen, so wuchs Wien mit 7,2 % gefolgt von Salzburg mit 4,6 % am stärksten. Der Flughafen Wien wies 2011 ein mit europäischen Flughäfen ähnlicher Größe vergleichbares Wachstum auf. Die Flughäfen Graz, Innsbruck, Klagenfurt und Linz verzeichneten hingegen Rückgänge. Bei den Flughäfen Klagenfurt, Innsbruck und Graz fallen die Rückgänge zeitlich mit Streckeneinstellungen von Luftfahrtunternehmen zusammen. Effekte der Flugabgabe können jedoch aufgrund der Trends nicht ausgeschlossen werden. In Linz brach vor allem der Transitverkehr, welcher von der Flugabgabe ausgenommen ist, massiv ein. (Siehe Abschnitt 3) Aus mikroökonomischer Sicht verringert sich die Nachfrage nach einem Gut, wenn der Preis dafür steigt. Dieser Rückgang wird umso höher ausfallen, desto mehr Substitute für das Produkt bestehen.

Eine Analyse des Preisindex im Luftpersonenverkehr hat ergeben, dass die Preise in Österreich seit 2000 um mehr als 40 % gesunken sind. Im Jahr 2011 stiegen die Preise der österreichischen Personenluftfahrt um 3,4 % an. Verglichen damit stiegen die Preise im EU-27 Durchschnitt um 7,3 % und im Eurozonen Durchschnitt um 4,5 %. Die Gesamtinflation in Österreich betrug im Jahr 2011 3,5 %. Im internationalen Vergleich bzw. relativ zur Gesamtinflation betrachtet, stellen diese Preissteigerungen keine ungewöhnliche Entwicklung dar. Zudem stiegen 2011 die Kerosinpreise um 33 % an. (Siehe Abschnitt 4.1) Ein Vergleich mit Deutschland zeigt, dass der durchschnittliche Ticketpreis 2011 bei Lufthansa Passage mit 240 Euro deutlich über dem durchschnittlichen Ticketpreis der Austrian Airlines von knapp 182 Euro liegt. Bei einem Vergleich der Main-Carriers stellt die österreichische Flugabgabe (bei vergleichbarer Höhe der Abgabe) derzeit eine relativ höhere Belastung für die Passagiere in Österreich dar. Andererseits können die niedrigeren Durchschnittspreise in Österreich auch keinen 2 — Schönpflug, Paterson, Sellner / Evaluierung der Flugabgabe — I H S Anreiz darstellen auf deutsche Flughäfen auszuweichen. (Siehe Abschnitt 4.1.1) Vor diesem Hintergrund wurde in der Studie auch eine Analyse der regional im Wettbewerb mit Österreich stehenden ausländischen Flughäfen durchgeführt, um mögliche Ausweicheffekte zu berücksichtigen.

Diese Analyse hat ergeben, dass die Fahrt- und Zeitkosten meist nicht in Relation zu potentiellen Einsparungen bzw. Mehrkosten durch die Flugabgabe stehen. (Siehe Abschnitt 4.4) Um die Effekte der Flugabgabe von anderen Ereignissen, die den Luftverkehr in den Jahren 2010 und 2011 betrafen, zu isolieren, wurde eine Simulation durchgeführt. Dabei wurden zunächst die beobachteten Passagierzahlen der Jahre 2010 und 2011 von Sondereffekten (Flugverbot durch den Vulkanausbruch 2010 und Passagiereinbruch im Zuge der Unruhen des arabischen Frühlings 2011) bereinigt. Das Ergebnis ist eine statistisch-bereinigte tatsächliche Wachstumsrate, ----------die dann mit einer zu erwartenden Wachstumsrate für 2011 verglichen wurde. Diese erwartete Wachstumsrate wird mittels des positiven Zusammenhanges von Wirtschaftswachstum und Passagierwachstum gebildet und um dämpfende Nachfragewirkungen durch den gestiegenen Kerosinpreis bereinigt. Liegt die erwartete Wachstumsrate über der bereinigten beobachteten Wachstumsrate, so kann diese Differenz als negativer Preiseffekt der Flugabgabe gewertet werden. Andernfalls wären signifikante Effekte unwahrscheinlich.

Die Simulation fußt auf Einschätzungen von Wirkungszusammenhängen und Annahmen aus der empirischen Literatur bzw. den beobachteten Entwicklungen der letzten Jahre in Österreich. Zur Abbildung bestimmter Unsicherheiten in den Annahmen und bei den Werten der Parameter wurden die Ergebnisse innerhalb eines Intervalls möglicher Auswirkungen dargestellt. Diese bestehen aus einem unteren, einem oberen und einem mittleren Wert. Der mittlere Wert deckt sich mit den Werten empirischer Studien und wird als Benchmark herangezogen. Gemessen an diesen mittleren Prognosewerten können nur schwache Anzeichen für negative Auswirkungen der Flugabgabe auf das Passagieraufkommen Österreichs festgestellt werden. So ergibt sich im mittleren Szenario ein Passagierrückgang von etwa 30.000 Personen. Diese Entwicklungen liegen jedoch innerhalb der Bandbreiten des prognostizierten Aufkommens. Da die Flugabgabe in Österreich erst mit dem 2.

Quartal 2011 eingeführt wurde und Flüge meist Monate vor Abflug gebucht werden, kann davon ausgegangen werden, dass die Berechnungen auf Jahresdatenbasis die Effekte möglicherweise unterschätzen, da nicht alle Abflüge in Österreich im Jahr 2011 der Flugabgabe unterlagen. Für eine Analyse auf Quartalsbasis lagen jedoch zum Zeitpunkt der Erstellung dieser Studie keine ausreichenden Daten vor. Es empfiehlt sich daher, eine weitere Evaluierung der österreichischen Flugabgabe mit Ende 2012 bzw. Anfang 2013 vorzunehmen. (Siehe Abschnitt 5) Basierend auf den Ergebnissen der Studie erscheint es daher unwahrscheinlich, dass die Einführung der Flugabgabe negativ auf den Wirtschaftsstandort Österreich gewirkt hat. Ausgehend von der mittleren Schätzung können aber leichte negative Auswirkungen nicht ausgeschlossen werden. Aus Perspektive der österreichischen Geschäftsreisenden, die für die Wahl des Standorts internationaler Headquarters maßgeblich ist, überwiegen jedoch hinsichtlich der internationalen Erreichbarkeit vorwiegend zeitliche Aspekte, die Anbindung des Flughafens an das Stadtzentrum und Flugverbindungen nach Osteuropa. Eine kürzlich durchgeführte Umfrage hat ergeben, dass der Flughafen Wien hier gut abschneidet. (Siehe Abschnitt 6.1.) I H S — Schönpflug, Paterson, Sellner / Evaluierung der Flugabgabe — 3 Aus Sicht der Luftfahrtunternehmen bedeutet die Flugabgabe einen zusätzlichen Kostenfaktor der, abhängig von der Wettbewerbssituation des Marktes, an die Kunden weitergegeben werden kann.

Die deutsche Lufthansa überwälzte bspw. 80 % der zusätzlichen Kosten der deutschen Luftverkehrssteuer auf die Ticketpreise. Der Anteil der Luftverkehrsteuer am Umsatz betrug 2011 etwa 1,6 %. Im Vergleich dazu betrug die Steuer bei den Fluglinien Germanwings und Airberlin 5,4 bzw.

3,9 %. Daraus wird ersichtlich, dass Low-Cost-Carrier stärker von der Abgabe betroffen sind als traditionelle Airlines. So kann die Flugabgabe für Unternehmen mit niedrigem Cash-Flow in Krisenzeiten eine wesentliche Belastung darstellen. Luftfahrtunternehmen mit verstärktem Fokus auf Inlandsflügen weisen zudem eine höhere Belastung (Besteuerung des Hin- und Rückfluges) durch die Abgabe auf als Unternehmen mit internationalem Fokus.

Als wettbewerbsverzerrend kann die Flugabgabe in Österreich jedoch nicht eingestuft werden, da alle Unternehmen in diesem Markt (Inlandsflüge) die gleiche Abgabe pro Passagier zu entrichten haben.



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